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国家级新区承担着改革过程中体制机制创新的重任，涉及经济、行政和社会管理等方方面面，与经济特区相比，在目标和功能定位上更综合，因此有必要效仿经济特区立法模式，制定《国家级新区条例》，除明确新区的法律地位、管理体制外，重点要规范新区先行先试权的行使主体、权力范围、行使程序、免责机制。

[29]另一方面，虽然恩格斯坚信集权是国家的本质，是国家的生命基础，[30]但中央积极性并不必然表现出对事无巨细的统一领导的一味追求——既然中央积极性在本质上源于对国家整体利益的通盘考量，倘若适当放权所激发的地方积极性有利于国家整体利益，那么这种与统一领导存在形式冲突的放权又何尝不是中央积极性的应然组成部分？即建立相对灵活的国家治理架构，从而达到在整体利益上中央与地方权力达到平衡。[18]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第5卷)，中央文献出版社2013年版，第569页。

该指导意见的出台，告诉了我们三方面的重要信息：对整合进路至少作为重要选项的身份明确认可。[97]参见毛致用：《坚决维护中央的统一领导与充分发挥地方的积极性》，《党建研究》1996年第3期。我国《宪法》3条第4款遵循在中央的统一领导下在表述上构成了发挥地方主动性和积极性的共同前提，实际蕴含了中央领导-地方积极性和中央领导-地方主动性的双重逻辑关系。中央要巩固，就要注意地方的利益。由此，学界又提出协商的思路，这滥觞于新中国建立之初中央与地方间商量办事的经验。

[102]陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101页。正如有学者指出的：财力是对财权、事权关系处理的一个有益补充。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令的统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是指出大政方针和进行监督。

而地方为了更好地实现创造性而积极塑造的制度空间，本身也是一种主动性的体现。[48]二是划分规则的法律化，目前已初步形成了以我国《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称：《地方组织法》)为代表的中央与一般地方关系规范，以及以我国《民族区域自治法》、港澳基本法为代表的中央与特殊地方关系规范，同时又面临体系性、充实性、整合性等方面的问题。[27]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第175页。中央叫计划制造工厂，只管虚、不管实，也管点实，少管一点实。

[31]吴东镐：《我国中央与地方关系的法治化议题》，《当代法学》2015年第4期。然而在1982年3月10日举行的宪法修改委员会分组讨论上，孙起孟却指出这种提法不确切，因为‘职权不同于‘权力，特别是不应把中央统一领导与发挥地方主动性、积极性并提。

[19]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第6卷)，中央文献出版社2013年版，第359页。第二，对于中央所明确认可的主动性而言，地方实际获得的能动空间在本质上仍取决于中央发挥意愿的充分程度。第一，前述四例各呈现了一种地方主动性的客观叙事，即在特定情形下充分释放地方积极性的规范尺度甚至明示或暗示地拓展地方积极性外延的实践基础，但这并不意味着该四例均可进入我国《宪法》3条第4款的正式射程——充分的状语前缀说明作为发挥地方主动性主体的中央的主观立场事实上构成了更为关键的第二重主动性判定标准。2014年党的十八届四中全会明确：推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

参见任进：《中外地方政府体制比较》，国家行政学院出版社2009年版，第115-116页、第119-120页。此外，近年来，许多国家出现了中央与地方共享事权逐步转化为纯地方事权的趋势。我国现行宪法首次明确提出在中央和地方国家机构职权的划分层面的积极性问题。进入专题： 央地关系 。

主动性是积极性的主观背景，而积极性则是主动性的客观体现——在逻辑上，只有在积极性被真正调动的前提下，地方才可能充分发挥主动性并参与到特定的中央与地方的关系互动过程中，即积极性提供了主动性的空间，而主动性则实现了积极性的价值。对履行职务结果的预测又对该级政府的履职主观能动性产生强劲的反作用。

[60]熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第183页。[84]第三，是中央与特别行政区关系方面。

[35]有学者还进一步揭示道：由于地方过多承担了中央的事权，地方在财力制约下势必选择降低标准执行，甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权，地方政府选择不履行或敷衍了事。第二，分税制所形成的历史影响。如天津市委在汇报中称，中央一些主管部管干部，一直管到车间一级。前述目标的实现方案有二：一是延续当前的思路，由不同的宪法相关法在其所面向的具体央地关系类型内分别对特定央地关系予以规制，即分散进路。事实上，政党、组织等内部也存在地方试点问题，如2002年以来，中国共产党内部也就竞争性选举、党代会常任制、党委会改革、党务公开以及票决制、党员议事会等党建问题开展了地方试点，成效斐然。[90]《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第150页。

对此应作何解？首先应从两个积极性的提法溯源开始。[26]参见前注[4]，胡鞍钢文。

如，本着财力与事权相匹配原则，中央与地方的财力本应以事权的明确配置为前提，但实践中却出现倒逼的情形，即1994年的分税制改革基本上明确了中央与地方税源的分配，但事权的精准配置反而迟迟未能实现，这无疑将导致中央集中财力履行专属事权时束手束脚、顾虑重重。为迅速恢复国家经济，1950年起开始建立以集中统一为基础的财经管理体制，当时党内领导层即对统一管理以后发挥地方积极性的问题存在清醒认识。

七五宪法和七八宪法框架下的地方积极性显然更为宏观，即兼容了相当一部分《共同纲领》中创造性的内涵。如作为我国民族自治地方的最高层级，自治区自治条例的阙如一直是制约我国民族区域自治法实施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏这两个情况最为特殊也由此被诸多学者认为最可能率先出台自治条例的自治区而言，实际上几无制定自治条例的主动性，其原因恰恰是对中央以非制度化形式确保各方面资源供给以调动两区维护民族团结、边疆稳定积极性的路径依赖。

2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》重申：合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责。[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为空调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。我们过去的问题是过分集中，但又要看到放弃集中也不行。[2]辛向阳：《进言中央与地方的事权划分》，《人民论坛·学术前沿》2012年7月(中)。

地方积极性问题也多被限定在增收节支的领域。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

[51]参见前注[7]，薄一波书，第345页。由于中央政府赋予了经济协调会大量权力用于制定与本地区经济相关的经济行政决议，[111]相关地方获得了更大的主动空间。

[14]《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。下级要服从上级，地方要服从中央。

三、文本叙事：主动性出场的二元化结构背景 在央地关系的法政实践和学术研究中，相对于被经常提及的积极性，与被我国《宪法》明确规定的主动性似乎并未引起太多关注。[75]参见《毛泽东文集(第7卷)》，人民出版社1999年版，第31页。[74]参见戴激涛：《论中央与地方争议的解决机制——以政协制度的协商与团结功能为中心》，《暨南学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。如，《地方组织法》共提及15处各级地方在本行政区域内的职权问题，且集中在第8条县级以上地方各级人大的职权(3处)、第9条乡级人大职权(4处)、第44条县级以上地方各级人大常委会职权(3处)、第59条县级以上地方各级政府职权(2处)、第61条乡级政府职权(2处)以及第67条各级政府对设在本地方但无隶属关系的国家机关和企事业单位的协助(1处)。

[101]参见夏力、周玲：《制度分析视阈下中央与地方政府治理关系研究》，《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2016年第4期。彭真在1982年4月22日下午召开的第五届全国人大常委会第二十三次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的说明》即指出：草案根据发挥中央和地方两个积极性的原则，规定中央和地方适当分权，在中央统一领导下，加强了地方的职权，肯定了省、自治区、直辖市人大和它的常委会有权制定和颁布地方性法规。

[95]总之，激发了地方的主体作用，有助于落实我国《宪法》3条第4款确立的发挥地方主动性和积极性的原则。[34]参见[英]伯特兰·罗素：《个人与权威》，储智勇译，商务印书馆2012年版，第71页、第86页。

王建学：《中央的统一领导：现状与问题》，《中国法律评论》2018年第1期。[41]有学者甚至将公共产品层次理论直接作为界定事权概念的前提要素：事权是指财政部门根据国家与政府实现其职能的需要，按照社会公共需要的内容与层次，进行财权分配活动的事务。